内容提要：

诉讼有私益诉讼和公益诉讼之分，私益诉讼旨在保护个体利益，公益诉讼旨在保护公共利益。近十年来，公益诉讼在我国的逐渐兴起，是我国法治化进程中的重要事件。本文主要论述民事领域公益诉讼的有关问题。关于民事公益诉讼，在我国立法上还是一片空白，尚未建立起民事公益诉讼制度。由于立法的缺失，我国的民事公益诉讼举步维艰，并产生严重的不良后果。本文拟通过分析民事公益诉讼现状及制度缺失导致的后果，探讨建立民事公益诉讼制度的重要性，并对在我国建立民事公益诉讼制度提出几点建议。

 

关键词：公益诉讼  制度缺少  直接利害关系  民事公益诉讼制度

 

一、公益诉讼的概念及相关知识

在法治社会中，诉讼被公认为是保护法益的一种普遍和有效的方式。诉讼有私益诉讼和公益诉讼之分。私益诉讼旨在保护个体利益，公益诉讼旨在保护公共利益。庞德曾经尝试给公共利益进行阐释，认为社会公共利益是从社会生活的角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望，具体包括一般安全利益、社会组织安全利益、一般道德利益、保护社会资源的利益、一般进步的利益和个人生活方面的利益六大类，每一大类里又包含多种小类。[1] 笔者认为，简单地说，公共利益是指国家或社会全体或部分成员享有的共同的、整体的利益，包括国家利益和社会利益。近年来，随着我国社会、经济的发展，各种侵害公益的行为频繁发生，其中以垄断经营侵害消费者权益、国有资产流失、环境污染等尤其突出。如何通过诉讼方式保护公共利益，成为当前一个急需解决的重要和迫切的课题。探索、建立公益诉讼制度就是一个理想的解决方法。

公益诉讼起源于罗马法，古罗马法学家把为保护私人权益以私人资格发生的诉讼称作私益诉讼；而以保护公益为目的的，则称为公益诉讼。[2] 而现代的公益诉讼，一般认为是20世纪在美国等国家首先兴起的，随着近现代生产力的发展，各种公私利益的冲突，公益意识的增强，美国在20世纪中期开始设立了众多的法律机构，为了消费者的利益，为了女性的利益，为了有色人种的利益，为了穷人的利益等等展开了公益诉讼，由此形成的诉讼概称为公益诉讼。[3]

对于什么是公益诉讼，当代学者们关于公益诉讼的概念论述很多，笔者认为公益诉讼是指任何组织或个人根据法律授权，就违反法律给国家、社会公共利益造成事实上损害或潜在损害的行为提起诉讼，请求法院追究违法者的法律责任的诉讼活动。根据适用法律的不同和解决的纠纷的性质不同，一般认为公益诉讼可分民事公益诉讼和行政公益诉讼。实际上检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任的刑事公诉，也是属于公益诉讼的范畴，即刑事公益诉讼。民事公益诉讼是指在民事、经济活动中，公民、社会组织和国家专门机关依法对违反民事、经济法律，侵害国家、社会的公共权益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。

综合国内外的司法实践可知，民事公益诉讼具有与普通民事诉讼不一样的几点特征：

1、民事公益诉讼的直接目的是保护国家、社会的公共利益，根本目的在于维护正常的经济秩序和社会秩序。

2、提起民事公益诉讼的原告不一定与案件有直接的利害关系，即既可以是与案件有直接利害关系，也可以是没有直接的利害关系。有直接利害关系人的民事公益诉讼可看作是带有公益性质的民事诉讼，而没有直接利害关系人的民事公益诉讼可看作是纯粹的民事公益诉讼。

3、民事公益诉讼的形式很多，既有特定多数人的诉讼，也有非特定多数人的诉讼。

4、民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施以避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动（有的国家称之为禁止型诉讼）。[4] 也就是说，民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去，还具有指向未来的意义。

5、双方当事人实力悬殊。原告一方一般是社会的强势群体成员，而侵害公共权益者往往是经济实力强大的组织或者是从事公共事业的团体甚至是政府机构。

民事公益诉讼不是一项独立的诉讼形式，只不过是民事诉讼领域中为保护民事公共利益的案件类别。

二、我国民事公益诉讼现状及制度缺失导致的后果

在我国，民事公益诉讼在理论尚处于薄弱状态，在立法上也处于空白状态。对民事公益诉讼的尝试也很晚，总共也就十年左右的经历。1996年被称为中国公益诉讼创始人的福建龙岩律师邱建东，因一部公用电话亭未执行邮电部夜间、节假日长话收费半价的规定，多收了他6角钱而把邮电局告上了法庭。为此开始启蒙了公众公益诉讼的意识，全国带有公益诉讼特点的案件不断发生。

民事公益诉讼的产生的原因是“民事公益违法行为”因各种原因未得到有权机关切实合理的处理而导致公共利益处于无人维护的状态。这种公共权益无人维护的现象在环境保护领域、消费者权益保护领域和国有资产保护方面尤其突出。当前，随着社会的发展和社会主义法治社会建设的推进，人民群众法治观念的日益增强，关注社会公共利益的行为和活动越来越引起人们的注意，因此而产生的公益诉讼问题也越来越突出尖锐；但公益诉讼在我国立法上却仍然是个盲区，在民事公益诉讼方面制度，我国仍是一片空白。这使得法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为无能为力，放纵和滋长了一些违背公共利益的违法行为。环境污染、国有资产流失、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为时有发生，严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。因为《民事诉讼法》第一百零八条规定起诉必须符合四个条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。过于严格的起诉条件，严重影响了公益诉讼的提起。

目前，由于立法的缺位，公益诉讼步履艰难，很多案件无法进入诉讼实体程序，一些进入庭审的案件，也常常因为效率低下，耗费大量的时间和精力，而且最终常以公民败诉而告终，但尽管如此，带有公益诉讼性质的案件还是不断地被提起，并广受社会关注。

2006年发生了一起颇受社会关注的乙肝病毒携带者就业歧视案，西南交通大学土木工程专业毕业生杨某，在毕业前夕与天津中铁电气化勘测设计研究院、西南交通大学三方签订了高校毕业就业协议。其后杨某因在体检中查出乙肝小三阳，中铁研究院单方面解除了与杨某的协议。2006年5月24日，杨某以用人单位违约为由将中铁研究院起诉到天津市河东区人民法院。

2005年8月26日，北京的储户段先生因发现工商银行的储蓄所受理的“通知存款”业务在利息计算方法上不算31号，在不到一年时间里少支付自己利息100多元，并拒绝返还，因此将工商银行北京分行朝阳支行告上了法庭。

开户时存98元，从未支取一年多后却只剩72.98元，为此，2007年1月9日，湖南大学生刘志江将一份起诉状交到桃江县人民法院。他起诉中国农业银行以及桃江县支行，请求法院确认被告收取银行卡年费和小额存款管理费行为违法，并返还原告存折上到开庭之日扣掉的人民币。

这些案件的主体大部分都是公民，诉讼的主要目的不是为了自己的利益，而是为了社会公共利益和公共福祉，但是，人民法院面对这些案件没有法律的依据，因此，有的在立案时就干脆不受理，有的受理了又以原告与案件没有直接的利害关系不具备起诉资格为由裁定驳回起诉，有的则以理由不充分或被告有其他合理理由予以判决，驳回诉讼请求。这种情况显然是我们不愿意接受的，虽然大部分的案件是败诉的，少数的案件是赢了官司但输了钱、输了时间和精力。但是我们对这些行为都应该给予赞许和支持。这些案件虽然表面上是原告为了维护个人利益而提起诉讼，但实质上均体现着对公共利益的追求和维护。

现行民事诉讼法对民事公益诉讼的提起的最大障碍就是上述第一百零八条所规定的第一个条件“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。 “直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有。[5] 而且只有法定的公民、法人和其他组织自己的权益受到他人侵害时，才有资格向法院起诉。与案件没有直接利害关系的人，则不享有向法院起诉的权利。这一规定在避免公民滥用诉权、浪费司法资源方面起到了很大作用，但是在处理公益诉讼问题上却成为一道障碍。该规定限制了当发生损害公益的情况下诉讼的提起，因为很多情况下是无法确定直接利害关系人的。如许多环境损害往往存在着长期性与潜伏性的特点，有些环境污染事件它所带来的后果不会立即显现出来的，而是公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都受到侵害或威胁。因为根据当代科学技术水平，对污染物质的影响方式及危害性很难有一个正确而全面的认识，一种物质今天未发现有害，明天可能测定为有害物质。同时，有害物质从影响环境到损害的发生往往要经过较长的过程，经过较长的时间才能显现出来。这些危害后果可能在若干年后或数十年后，当物种出现变异、居民患上癌症几率增大、畸形新生儿增多等现象时才显现出来，而危害结果一旦发生往往便不可逆转。因此，在民事诉讼制度上应当贯彻“预防为主”的方针，允许公众在违法行为已经出现而损害结果尚未发生的情况下提起诉讼，排除危害。 另外在一些案件中虽然可能有直接受害人，但直接受害人可能因为某些原因而不能提起诉讼或不想提起诉讼，有权处理的国家机关亦没有介入，而想提起诉讼的其他非直接利害关系人却又起诉无门。在司法实践中，存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，现行法律只允许直接利害关系人提起诉讼，如果无直接利害关系人，或者直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提起诉讼，往往形成无人起诉的局面。

如国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼——汪劲、贺卫方等北大法学院教授、研究生代表鲟鳇鱼、松花江、太阳岛，起诉中石油公司案。

2005年11月13日，中国石油天然气集团公司所属中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂（101厂）的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸并引起大火，导致100吨苯类污染物进入松花江水体（含苯和硝基苯，属难溶于水的剧毒、致癌化学品），导致江水硝基苯和苯严重超标，造成整个松花江流域严重生态环境破坏。2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。同时，鉴于本案标的额巨大，且涉及环境公益诉讼，原告方同时提出了减免诉讼费用的申请。但黑龙江省高级人民法院立案部门却以“本案与你们无关、目前本案不属于人民法院的受案范围”等为由拒绝受理。[6]

对于此类侵害环境公益的案件，国外环境保护理念和实践先进的国家早就已经开始了这种新的法律司法实践。如美国，已经在法律中确立了濒危物种可以和环保团体一起作为共同原告提起诉讼。而且自20世纪七十年代以来，许多美国公民以受到污染的河流、沼泽、小溪、海滨、物种、树木的名义向法院递交了诉状。其中有一个案件名称就叫做帕里拉属鸟诉夏威夷土地与资源管理局。由于帕里拉属鸟的栖息地急剧减少，塞拉俱乐部法律保护基金会和夏威夷奥督邦协会代表仅存的几百只帕里拉属鸟提出了一份诉状，要求停止在该鸟类的栖息地上放牧，法院受理了这个案件，这样就出现了美国法律史上第一次，也是人类法律发展史上第一次，以非人类存在物作为原告的诉讼，更为重要的是法院作出了帕里拉属鸟胜诉的判决，要求夏威夷土地与资源管理局在两年内完成在帕里拉属鸟栖息地放牧的禁止工作。在《美国联邦例法》中的“鱼儿不会说话”案也是危害公共利益的民事公益诉讼的典型判例。案件起于美国联邦议会批准在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了1亿多美元。当大坝工程即将完工的时候，生物学家们发现，如果大坝建成的话，大坝底的珍稀鱼类蜗牛鱼的生活环境将受到影响，并将导致这种鱼的灭绝。于是环保组织向法院提出了诉讼，要求停止修坝并放弃修建水库的计划。最高法院依据美国联邦1973年颁布的《濒危物种法案》，判决停止大坝的建设。[7]

在公益诉讼中由于权利主体是社会公众，这种权利主体的分散性和不确定性导致权利主体难以根据现行法律直接行使自己的诉讼权利。社会性组织，特别是政府相关权力机关对公共利益维护缺乏响应的积极性。例如： 2005年松花江水污染发生后，时隔一年国家环保总局才根据《中华人民共和国环境保护法》、《环境保护行政处罚办法》等法律，直接对造成松花江水污染事件的吉林石化分公司处以100万元罚款。当然，100万元罚款是环境保护部门根据现行法律所实施的最高罚款限额，也开创了建国以来环保部门罚款的记录，但是这远远不够弥补因环境污染而带来的各种损失。[8]

由于诉讼制度上的缺陷，我国目前民事公益诉讼状况尴尬，而其所导致或可能引发的一系列社会后果我们不得不重视。

1、受害人无法得到救济。因为在这种情况下，如果直接受害者或相对人因为种种原因而没有提起诉讼，那么破坏公共利益者就可以逍遥法外，受害方的利益就无法得到恰当的解决和司法救济。

2、无法追究侵害民事公益者的责任。现代民事诉讼一个重要的原则是“不告不理”，直接受害人或具体相对人若因为各种原因没有起诉，法院自然不会主动追究侵害民事公益者的法律责任，不会责令其停止侵害行为，致使其逍遥法外。

3、会造成“公共的悲剧”。在一些环境民事公益被侵害的事件中，很多情况下并不存在明显的、直接的、实际的受害者，而仅仅是环境因素遭到破坏，如大气的污染、野生动物的捕杀、森林的砍伐等，由于这些环境因素是属于“共有”的财产，任何人都不得主张所有权和专属使用权，一旦遭到污染和破坏，受害者就很难确定，更谈不上提起诉讼了。这样一来，所有的企业都可将污染物任意排放到环境中去，政府机关也会滥发一些许可证。作为共有物的环境肯定会越来越恶化。

4、会导致对法律的不信任和自力救济的泛滥。由于我国诉讼法对原告资格的严格限制，打击了不少公民的参与热情，随之而来的就是对司法和法院的不信任。由于国家司法权利保护的缺位，使不少受害者状告无门，无奈之下只好拿起“自力救济”的武器来维护自己的权利。实践中就经常发生公民愤怒之下而烧毁污染企业的厂房、捣毁机器等恶性事件。[9]

三、建立民事公益诉讼制度的重要性

（一）民事公益诉讼制度对建立社会主义法治国家有重要的促进作用

民事公益诉讼是建立法治国家的重要基础。“法治应包含两种意义：已经成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[10] 这其中程序是关键问题。而民事公益诉讼能够强化人们依法办事的意识同时给任何组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供了强有力的保障，从而成为依法治国的不可或缺的新型诉讼制度。

西方有一句法谚“无救济即无权利”。权利与司法救济唇齿相依，没有救济，权利就只是一纸空文。在法治国家，权利必定意味着司法上的救济。司法救济是一种最根本、最重要的维护利益不受侵害的解决途径，是保障现代国家长治久安的基本手段。因此，在法治社会中，诉讼被公认为是保护法益的一种普遍和有效的方式。

在我国，社会体制决定了对我国公共利益的保护尤为重要。由于目前约束政府部门和其他社会主体的行为规则大多是在计划经济模式下形成的，真正在市场经济条件下约束社会主体的准则还不完善，这易导致社会主体的行为模式偏离维护社会公共利益的目标。从这个角度来看，法律上应当制定相应的制度保护公共利益。而且，基于“有权利必有救济”的理念，公共利益受到损害可以诉诸司法救治是法治应有之义，因此，公益案件也应纳入现有的诉讼体系。

2001年10月，《最高人民检察院关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中就要求各级检察机关“对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向法院提起民事、行政诉讼”。这是我国出于保护国家资产和社会公共利益的现实需要，在法律尚不完善的情况下，借鉴国外的经验作法，在检察机关作为公益代表人提起诉讼方面所做的一些有益探索。但这仍然是远远不够的。

在一个法治社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权，使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现。从现实来看，建立公益诉讼制度是十分必要的，也是一项紧迫的任务。而且近年来，私人为了维护公共利益而提起的诉讼在不断增加，反映了公益诉讼在我国的现实需要。

随着公民法制意识的提高，为维护公众利益挑战权威部门的公益诉讼屡屡成为社会热点。如湖南省常宁市一个村委会主任蒋石林以普通纳税人的身份，将湖南省常宁市财政局告上法庭，要求法院认定该局超出年度财政预算购买两台小车的行为违法，应将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益。一个是普通纳税人、村委会主任，另一个是老百姓眼中的“财神爷”市财政局。原告和被告身份、地位的悬殊，以及“为公众代言”的特点，让这场“官司”受到媒体关注。农民陈法庆为了让家门口的河水免遭污染，让矿区居民摆脱粉尘、噪声的困扰，两次把当地政府和环保部门告上法庭；律师李刚起诉全国牙防组，引发了认证部门和牙膏行业的“地震”。

2001年初，河北律师乔占祥因春运票价上浮对铁道部提出诉讼。虽然，乔占祥败诉，但是该案也产生了一定的作用，2001年12月8日，广东省公路春运价格听证会在广州举行。2002年1月12日，国家计委举行听证会，对铁道部提出的《部分旅客列车票价实行政府指导价方案》进行了公开听证。

南京天之权律师事务所律师杨森针对沪宁高速公路维修期间“减速不减价”的事实将江苏宁沪高速公路股份有限公司推上法庭，请求法院赔偿8.3元的损失费。诉讼有着别样的意义，引发了全社会关于高速公路服务质量和收费标准的争论。

人们之所以不断提起公益诉讼，就在于因为他们坚信，他们的行动将推动我国法治建设的进程。如上文提到的北大六位师生就松花江受污染而尝试提起环境民事公益诉讼的例子，尽管在赴哈尔滨提交诉状之前六位师生已经意识到本案无论是以自然物作为原告、还是以六位自然人作为共同原告，均与现行《民事诉讼法》有关当事人和起诉的规定不符，存在着原告不适格的法律障碍和最终可能出现法院裁定不予受理的结果。但是，他们认为，此举有益于推进中国司法理念的更新和审判制度的改革，特别是推动正在进行修订的《民事诉讼法》增加有关公益诉讼的条款，在环境诉讼中引入濒危动植物等自然物作为当事人，以扩大当事人的范围和放宽当事人的诉讼资格，构建新的诉讼模式以适应解决人与自然和谐面临问题的现实需要，为落实党中央建立和谐社会的方针推进制度建设。

主持修订“民事诉讼法修订专家建议稿”的江伟教授认为，目前社会上出现了一些个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，例如一些公民个人诉有关部委案，由于个体力量单薄，往往难以胜诉。在这类诉讼中，往往没有直接、明确的受害人，它是一种分散性的权利。我国现行法律没有关于公益诉讼的规定，又由于《民事诉讼法》第108条中规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。因此，大量公益诉讼都以败诉告终——尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权起诉。于是，在多数人的利益受到侵害时，不能对公共利益提供充分的保障。这严重影响了社会主义市场经济的正常运行，放纵了违法犯罪行为。为了充分保护社会公共利益，建议稿里专门增加了公益诉讼制度一章，将民事诉讼法中原有的支持起诉制度改造为公益诉讼制度。专家建议稿第四稿提出，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，人民检察院、其他国家机关、社会团体、国有企业的职工为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损害的民事诉讼。

这从一个侧面反映了公众频繁尝试提起公益诉讼的活动对国家立法的推动作用。但遗憾的是，2007年10月28日新修订的《民事诉讼法》仍无确立公益诉讼制度。

（二）民事公益诉讼制度对构建社会主义和谐社会有重大的保障作用

现代的和谐社会的内涵和本质就是法治社会，解决公共利益和私人之间的矛盾最有力的武器就是法律，要建设一个和谐社会，必须要用法律手段排除不和谐不稳定的因素。如果在一个社会中间，公益诉讼长期处于救济无人的话，构建和谐社会必将是一个神话。公益诉讼可以有效保障我们公民的民事权利，有利于确立司法的权威，从根本上说有利于维护宪法权利和实现宪政，公益诉讼是通过司法途径保护公共利益的法律制度，对于拓展公民权利保护公民，特别是弱势群体具有特殊意义。

现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权，通过优厚的程序保障制度保护当事人的权利与一般公众的公共利益，并以此来实现解决纠纷、维护私法秩序、甚至公法秩序的司法职能，使社会的发展处于良性有序的轨道。因此，根据民事诉讼目的论对公共利益提供司法保护的要求，应当设立新的诉讼模式，即公益诉讼制度，对公共利益加以民事司法保护。

公益诉讼的出现同时也表明人们维权意识的提高。同时，通过诉讼，可以更多地唤起社会公众的自我保护意识。公益诉讼既是公民维护公益的法律手段，也是行使宪法规定参与管理社会事务的一种机制。更为重要的是，公益诉讼能够有效发挥社会监督作用，对于维护社会公正具有不可替代的作用。

当公共利益受到损害或存在损害的威胁时，当一些侵害民事公共利益的违法行为出现时，当这些侵害、损害导致人民公愤形成时，就出现了进行民事公益诉讼的需要，且这种需要会越来越强烈，就如一座内受巨大压力即将喷发的火山，或如一道强抵洪水即将崩溃的大堤，如果没有公益诉讼途径的指引、疏导、宣泄、减压，毫无疑问，公众的这种强烈不满的情绪就会如火山般喷发，如洪水般破堤，一旦发生，就会一发不可收拾，造成严重的社会后果，给社会稳定带来极大的冲击。

公益诉讼是坚守正义，是超越一己之利为大多数人的合法利益、甚至是被侵害的国家利益寻求司法救济，以私权的形式来维护公共利益，是一种成功的尝试，这也反映了我国公民理性维权意识的觉醒。公益诉讼制度可以使一些复杂的社会矛盾转化为法律问题，通过司法途径解决，使当事人的思维趋于理性化，可以有效地发泄不满、愤怒等情绪，防止纠纷升级为对抗性活动，达到解决利益矛盾，维护安定团结，社会和谐稳定的目的。

四、在我国建立民事公益诉讼制度的建议

笔者认为，应结合我国实际情况，从以下几方面构建我国的民事公益诉讼制度。

（一）原告范围

可以提起公益诉讼的原告范围，应包括三大类：特定国家机关、相关社会团体、个人。其中，特定国家机关为检察机关，其作为我国专门的法律监督机关，应赋予其对损害民事公共利益的行为人提起民事公益诉讼的权利。相关社会团体如在环境公益诉讼方面的环保团体，在消费领域的消费者协会等。个人应是具有我国国籍、年满18周岁具有完全行为能力的我国公民。

（二）民事公益诉讼范围

一般而言，凡是危害或者可能危害国家利益、社会公共利益的民事违法行为都应当属于可诉范围。但从可操作性方面而言，应将民事公益诉讼范围确定为已经发生民事公益损害后果的侵害行为和即将发生民事公益损害后果的危害行为两大类，即侵害公共利益的民事公益违法行为和危害公共利益的民事公益违法行为。前者是损害后果实际发生的民事公益诉讼，后者是损害后果尚未实际发生，但是如果违法行为继续进行，那么公益损害结果的发生存在一定的必然性。

（三）建立民事公益诉讼保障制度

应建立如下相关配套制度，来保障环境公益诉讼制度的有效运行：

一是诉讼费用收费制度。公益诉讼一般涉及的是重大公共利益，如环境污染方面的诉讼，诉讼标的巨大，按照一般的诉讼费用交纳办法，诉讼费用可能是巨大的，一般原告是难以承受的。因此，在诉讼费上，不实行预收制度，待判决后，若被告败诉的由被告负担，若原告败诉的，免收原告的诉讼费，由国家承担，以体现诉讼成本的“公益诉讼公共负担”原则。而对于原告在诉讼中的其他费用，如律师费、交通费、误工费等，在原告胜诉后由法院判决被告予以赔偿，若原告败诉的，还是应由原告负担。

     二是举证制度。在民事公益诉讼中由于证据的分散性和专业性，如果由原告举证，难度是比较大的；相反，被告在证据的占有和取得上都有着绝对的优势，因此，应当在一定程度上实行举证责任倒置。

三是防止滥诉制度。实行原告资格审查制度，法院在正式受理民事公益诉讼前，应审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有理由等，必要时，可由法院举行听证会，召集原、被告以及社会有关人士，在辩论的基础上做出判断，以决定是否立案和进入实质审理程序。[11]对重复提起的民事公益诉讼，法院应当不予受理并告知当事人向已经立案法院提起或者受理后移送管辖，作为共同原告加入到诉讼中来。公益诉讼中应当避免个人利害关系的直接参与，即原告在提起民事公益诉讼中不得同时向法院主张维护自己的权益。

五、结束语

总而言之，民事公益诉讼可以把矛盾和冲突“解决在法庭里，而不是大街上”，是理性化的治道。建立民事公益诉讼制度既能解决很多矛盾和冲突，又有利于社会稳定与和谐，且利于法治等更根本的价值和目标。因此，我国在建设社会主义法治社会和构建社会主义和谐社会的过程中，必须重视民事公益诉讼制度的建设，积极利用民事公益诉讼制度构建和谐的社会。