行政法院的构建

——浅议我国行政审判制度之问题及完善

审判制度之完善是司法公正、司法独立、司法权威的保障。司法公正是法官在审判过程和结果中坚持公正原则。司法独立即法院独立和法官独立。司法权威是司法机关享有威信，即司法内在权威性和外在权威性。^（1）

一、我国行政诉讼的现状简介

中国当代行政法是一门年轻的法，从建国初期的徘徊、停滞，到改革开放的逐步发展，在这一系列的过程中，也体现出这门年轻的法的稚嫩与不成熟。目前我国正处于社会转型的关键期，经济上、政治上、文化上的诉求越来越多，而行政诉讼案件仍旧较少。究其根本原因主要有以下两个：

1、中国人民的传统思想观念根深蒂固。两千多年的封建专制统治使人民天生对王权有一种畏惧感，人民当家作主后，从被统治者上升到统治者的思想转变并没有被广泛地接受，人民还是习惯于被统治、被领导的地位。从2012年人民法院工作年度报告显示，在2012年审结的各类案件中，纵向上，行政案件由少到多，而横向上，行政诉讼相较于民商事领域的“诉讼爆炸”（1） ，可谓是门庭冷落。

2、我国行政审判制度不健全。我国现行行政审判制度基本上是党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理人才物的法院体制。^（2）这种审判制度使法院人财物管理不能自治而受外部制约。前苏联东欧国家和西方都规定法官独立，但我国法院是整体独立行使审判权，否定法官独立。我国行政审判制度审理所谓“民告官”争议的特殊性，既有司法一般性又有独特性。

二、我国行政审判制度存在的问题

行政诉讼制度在行政法中占有极其重要的地位，因为依法治国，建设法治社会是当今世界各国的目的，然而依法行政原则的要求得以实现，必须具有制度上的保障，行政诉讼制度是实现依法行政最有力的工具。当代文明国家虽然都有行政诉讼制度，然而由于各国的历史条件不同，社会发展情况各异，行政诉讼制度也存在极大的差别。以我国为例，由于历史原因，我国大陆、香港、澳门和台湾地区的行政审批制度也存在很大差异。下面通过我国大陆与其他地区之比较，全面剖析我国大陆地区行政审批制度存在的问题。

1、法院行政审批权威问题

我国宪法规定法院与行政机关法律地位平等，但我们人民一般都认为法院类同于甚至还不如一般行政机关。一份围绕“法院是否有权威处理行政诉讼”主题开展的社会调查结果显示：14.12%的人比较相信，50%以上的人不相信法院有足够权威处理行政案件，行政诉讼被告即一些行政机关特权意识十分严重，根本不把法院放在眼里。（3）这表明司法的外在权威性和内在权威性严重缺失。

为何法院行政审判权威缺失？（1）现有法律缺乏维护法院权威的硬性规定，难以维护行政诉讼法庭秩序。我国法律应赋予法院和法国为维护法院秩序而采取即时强制措施的权力，英美法系藐视法院罪的规定值得借鉴。（2）缺乏限制行政机关的行为程序。被告行政机关敢于当庭强行抓走原告，这是因为公安机关有行政或刑事拘留权利，法律应对其加以程序限制。刑事侦查程序可借鉴我国香港地区的立法现状，对侦查机关限制公民人身自由的行为实行实现审查和批准制度，除非特别紧急，任何行政机关对公民采取限制人身自由的措施时需获检察院或者法院授权。（3）未能正确认识法院与行政机关的关系，司法独立只是纸上谈兵。司法权的核心是“判断”而行政权的核心是“强制”，两者性质不同。近代宪政理论强调司法权制约行政权，二者发生冲突时应倾向司法优位，法院的审批权威尊崇而不可侵犯，即使行政机关以履行公务为由也不能冒犯。对此，我国可借鉴澳门行政权和司法权相独立的分离制诉讼制度。1991年澳门《司法组织纲要法》将原行政法院一分为二，分别设立了行政法院与审计法院，审计法院也是一个专门行政法院，主要对公共行政帐目进行监察。澳门行政法院对行政、税务、海关上的法律关系而产生的行政诉讼拥有审判权，其行政权与司法权相分离的诉讼制度，值得借鉴。

2、审判独立重构及制度保障问题

司法独立在我国香港、西方国家被演绎到极致，它们的民主体制的基本特征之一便是对行使公共权力的人们设置严密和严厉的监督机制。我们司法改革寻求无需监督的司法界，这也许是理想，法院受制约太多，审判独立长期停留在口号上。审判内部独立，是个体法官在司法中能独立自主行使审判权。我国现行制度认为审判独立是法院的整体独立，法国独立不被接受。法官独立的欠缺导致法院运行的许多问题，如承办法官不断案、先判后审、开庭审理流于形式等，行政管理职能严重侵蚀了审判职能。（4）究其原因，缺乏制度保障是我国审判独立缺失的重要原因。我国香港地区成立专门有法官参与的负责惩戒的机构，防止惩戒机制被滥用，很好地保障了法官的合法权益。其次，法官在香港社会具有很高的地位，备受公民尊重，法官的薪金在其任职期间不得降低，除非这种降低构成整个公共经济措施的组成部分。香港法官在退休后享受国家规定的较为丰厚的养老保险金和其他待遇。此外，香港法官分级明显，不同级别法官权利和待遇有所差异，这有利于加强法官晋升的欲望，突出法官独立性，激发法官努力提升自身素质的潜能。因此，我国应借鉴香港地区，进一步完善法官职位保障制度、法官生活保障制度、法官任职资格及晋升制度。

3、行政诉讼执行难与司法地方化问题

行政诉讼判决生效后，执行难是一大难题。行政诉讼执行难主要集中在被告行政机关败诉的行政案件中。执行难有被执行机关的原因，如被执行机关没有履行能力；也有执行机关的原因，法院对行政案件判决不执行或者拖延执行。近几年的行政执行案例表明，执行难的症结是败诉行政机关拒不执行或者消极执行。行政案件中，原告大多为处于弱势地位的老百姓，原告通过诉讼讨回公正，但被告行政机关无视法院判决，使原告通过行政诉讼判决取得的合法权益化为乌有。行政机关行政本位思想十分浓厚并呈恶性膨胀趋势，法院实际上处于行政机关的从属地位，司法权面对行政权显得无奈和无助。

执行难问题的深层原因是我国司法地方化。司法地方化是法院在机构设置、经费来源、法官任免晋升等方面受地方权力制约，导致地方司法机关丧失中立公正性。司法地方化表现为：（1）机构设置地方化。法院按行政区域设置，实行块块领导，司法管辖区从属行政管辖区。地方法院涉及外地当事人案件时本能地作出偏袒本地当事人的不公正裁判，或者对异地申请执行的案件不支持不协助，在行政机关败诉中扮演的角色非常尴尬。（2）法官选人地方化。现行《宪法》和《法官法》规定，各级法院院长由地方各级人大选举和罢免，其他法官由本院院长提请本级权力机关任免，地方党委对法官任免起直接决定作用。这种任免方式弱化法官对谷奥加认同感和使命感，认为是自己是地方法官而非国家法官。（3）经费来源地方化。法院经费和法官社会保障完全依靠地方财政，地方直接决定法院办公条件与法官福利好坏，导致许多法院作为裁判机关应有的中立公正性、司法权威逐渐丧失。司法实践中曾经出现这么一个案例：当某地方法院以越权为由撤销县政府的处罚决定后，县长明目张胆地对法院院长说：“你有权撤销县政府的决定，我有权不选你当法院院长。”（5）

4、司法行政化和法官官僚化问题

《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”从执行主体看，非诉讼行政执行似乎是司法行为，但从内容及行政义务角度看，实质是行政行为，是行政机关借组法院来实现行政目的。目前法院非诉讼行政执行非常混乱，几乎与行政机关无异。法院对行政机关申请强制执行案件，通常是形式审查而不是实质审查，使许多非诉讼行政执行案件的审查流于形式，行政庭变成行政机关的执行工具。法院的行政诉讼职能是司法权制约行政权，而现在行政庭和行政机关是同一个管理目的，以统治者面孔对付行政相对人，即使司法和行政实际上未必合流，但也有不务正业之嫌，老百姓认为行政庭法官同行政机关相勾结，法庭中立公正形象将会受损。统计资料显示，法院办理行政机关申请执行案远远超过行政争议案，司法行政化问题非常突出。此外，我国法院法官人事管理行政化。我国法官管理完全采用行政化方式，虽然《法官法》有单独的法官职称序列，但仍套用行政级别确定法官工资待遇，有部级、厅级、处级法官等称谓，这是法官官僚化问题。

三、我国行政审判制度的完善

1、完善行政审判制度的意义

十五大提出推进司法改革以来，最高司法机关在庭审方式、国家司法考试制度等方面取得重大成果。行政审判制度改革是司法改革的重要组成部分，因此，完善行政审判制度具有重大意义：

（1）完善行政审判制度是落实科学发展观的需要。完善行政审判制度，有利于保障公民、法人或者其他组织的合法权益；有利于促进行政机关依法行政；有利于在行政诉讼领域全面落实科学发展观，发挥行政审判职能，维护最广大人民根本利益。

（2）完善行政审判制度是实现司法公正与审判效率的需要。司法公正是审判的本质属性，是法院审判的永恒主题，而高效率审判是司法公正的保障。目前，我国行政审判制度的不完善导致法院审理行政案件时，遇到的干扰比刑事、民事审判大得多，影响公正裁判和审判效率，一些地方行政审判撤诉上诉率高、超审限案件突出，因此，急需完善行政审判制度。

（3）完善行政审判制度是适应WTO的需要。我国加入WTO后，有义务履行WTO协议和规则，而WTO协议和规则对审判机关独立性、受案范围、审查程序和审查标准等方面有较高要求，因此，我国应制定有利于法院依法独立审判、排除非法干扰、改善投资贸易环境的审判制度，树立我国司法公正高效的良好法制形象，提高司法权威。

2、完善行政审判制度的具体举措

（1）对行政审判庭法官任免制度进行改革。目前我国按照公务员的管理方式进行法官的选拔培养，仅凭一场考试就判定一个人是否能成为一个法官，这个硬性标准阻碍了法院选拔真正拥有良好的法律素养和高水平的人才。对此，我们可以借鉴国外先进经验，对于行政审判庭的法官不仅应要求他们具有深厚的公法理论功底，同时还要有一定的行政经历。在法院系统内部将行政审判庭与其他审判庭进行区分，对行政法官进行专业培训，学习行政经验，选拔出精英型的审判人员，鼓励更多的学生在大学校园里就开始重视对行政法的学习和研究，让人们愿意并迫切希望加入到中国的行政审判人员之中。

（2）提高行政判例的地位和作用。我国不承认判例作为法律渊源，但实践中，最高人民法院的指导性案例已经变相的在承担着判例指导的工作。针对经常无法可依的纷繁复杂的行政纠纷，采用判例的形式或许是有效的解决途径。当然，强调判例指导意义的前提是上述提及的具有较高的业务素质及行政经验的法官，否则只能是纸上谈兵。

（3）完善规范相关程序、规则。首先，我国行政法应重视规范庭审程序以确保当事人双方充分行使诉讼权利，法律地位平等；为当事人充分举证质证、充分发表诉讼主张创造条件。通过庭审规范程序，弱化审判超权主义倾向，充分发挥当事人的能动作用，确保官官相护等司法不公现象得到克服，使超审限案件数大大降低。其次，完善证据规则。对证据审查是审判程序的关键，由法院组织当事人各方充分举证质证，在总结审理行政案件经验的基础上，形成一套符合行政诉讼规律的举证、质证、认证规则，为行政法官认定各种证据提供规范依据。再次，根据《立法法》、《行政诉讼法》和《行政处罚法》等法律规定，确定行政法院适用法律规范的标准，使法官能够正确判断哪些法律规范有适用性，哪些需要提请有关机关作出解释或者裁决。明确法律规范的解释规则，减少曲解、误解法律规范的情况。最后，改革行政裁判文书。通过改革行政裁判文书格式，使行政裁判文书的制作突出合法性审查的基本原则，完整地反映审判过程，充分说明判决理由，真正成为反映公正裁判的载体。

（4）构建行政法院，确立行政审判活动的司法权威。世界上许多国家和地区设行政法院行使审判职能，主要是大陆法系国家，我国

澳门特别行政区也有行政法院。法国是世界上最早设立行政法院的国家之一，其行政法院属于行政机关系统，具有独立性，从权限看是审判机关，行使行政审判权限，审理行政案件，而普通法院审理普通民刑事案件，两者泾渭分明。德国、意大利等国家的行政法院属于司法机关系统，但同普通法院明显不同。西方行政审判模式有单轨制和双轨制。在英美法系国家，行政审判权由普通司法机关掌握，为单轨制；行政审判权由专门行政法院执掌，与普通民刑事法院分离，为双轨制。我国与德国等大陆法系国家有相似的成文法传统，推翻清朝后的司法制度借鉴大陆法系国家，所以双轨制的单设行政法院比较符合我国国情。（6）行政法院独立行使行政审判权，不受任何国家机关或者准社会组织和个人干涉，行政法院之间只有分工和适用法律程序的区别，不存在事实上领导关系。高等、中等行政法院审理案件不受地方党委、政府及权力机关的干涉，但要注意防止“越级”干预（如省级干预中等行政法院）。（7）行政法院经费由国家直接拨付，不再受地方政府控制。行政法院法官在行政审判中完全独立，独立地位有制度保障。构建行政法院，树立我国行政审判的威信，首当其冲的就是树立法院整体的审判权威。法院要妥善处理好行政机关与行政相对人的矛盾和冲突；行政机关在作出行政行为时也应当进行充分的估量和考虑，如何真正的为百姓办事，要依法行政而不是滥用手中权力；公民自身也应自觉遵守法律法规，按照法定的救济途径来维护权益。三管齐下，树立行政审判不可撼动的权威性。

四、总结

其实无论是西方国家还是我国香港、澳门、台湾地区的行政审判制度有何差异，其共同目的都是为了有效控制日益膨胀的行政权。“他山之石可以攻玉”，但一味的模仿与照搬照抄只会适得其反，简历独立的行政法院只会成为一种摆设、资源的浪费。对于我国而言，更亟待解决的是如何踏实有效地划清司法与行政的界限，对我国行政审判过程中所存在的问题进行改革和创新。